Análise da Fundação FHC Sobre a Dinâmica do Congresso Nacional

Um documento recente divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso (FHC) aponta que o fortalecimento observado no Congresso Nacional se deu, em grande parte, por meio de regras informais. Essa dinâmica resultou na concentração de poder nas presidências das Casas Legislativas, diminuindo a relevância de outras instâncias, como as comissões, e comprometendo a previsibilidade e a transparência dos processos legislativos.

Este é o segundo de uma série de 'policy papers' da instituição, que visa analisar desafios institucionais e formular propostas para o aperfeiçoamento da democracia brasileira. O primeiro estudo, publicado em outubro do ano anterior, focou no Supremo Tribunal Federal (STF).

Protagonismo e Distorções

Os pesquisadores Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da Fundação FHC, argumentam que, nas últimas duas décadas, o Congresso ampliou seu protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais. Esse crescimento é evidenciado pelo aumento da produção legislativa e pela diversificação dos temas abordados. No entanto, eles ressaltam que o problema não reside no fortalecimento em si, mas na maneira como ele se consolidou.

"Este documento sugere que parcela importante desse fortalecimento ocorreu precisamente por vias informais, o que produziu distorções que afetam desde o funcionamento das comissões permanentes até o uso das emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa."

Um exemplo dessas distorções é o sistema de votação híbrido. Implementado durante a pandemia de Covid-19 para permitir a participação remota, ele foi mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Os autores mencionam que, em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam na COP26, em Glasgow, na Escócia. Rey expressou preocupação com a discricionariedade da Presidência da Câmara, que pode usar a deliberação remota de forma informal, facilitando o quórum em votações de interesse do presidente, especialmente com a dispensa da biometria.

O Colégio de Líderes e a Informalidade

Outro ponto abordado é o Colégio de Líderes, um órgão composto pelas lideranças partidárias que auxilia na organização da agenda plenária. O estudo indica que, em legislaturas recentes, esse grupo passou a operar em uma "zona intermediária entre a formalidade e a informalidade", realizando reuniões até mesmo fora das instalações da Câmara. Rey relatou que, durante a gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), a ocorrência das reuniões do Colégio de Líderes era incerta, e que a falta de regras claras permitia que a personalidade do presidente da Câmara influenciasse os trabalhos.

Recomendações para o Aprimoramento

Para elaborar o diagnóstico e as recomendações, Rey e Fausto contaram com um grupo de discussão que incluiu figuras como o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as sugestões, destacam-se:

  • Retomada da deliberação presencial como regra geral.
  • Fortalecimento das comissões.
  • Definição de critérios mais rigorosos para o apensamento de proposições.
  • Restabelecimento das comissões mistas para análise de medidas provisórias.
  • Formalização do Colégio de Líderes.

A questão das emendas orçamentárias, um tema sensível, é mencionada como um tópico para futura reforma, merecendo um documento específico. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro não seja mais vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.

Em suas conclusões, Rey e Fausto enfatizam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de desenvolver um "movimento de autorregulação institucional" à altura dos desafios. A pesquisadora expressou esperança de que o documento inspire projetos que alterem o regimento atual, embora admita pessimismo quanto às emendas orçamentárias, dada a dificuldade de ceder poder. Ela observou que parlamentares de diversas ideologias expressaram insatisfação com a imprevisibilidade do processo legislativo, o que afeta a todos os envolvidos e empobrece as decisões sobre políticas públicas.